لماذا من الأفضل أن تشكل هيئة العدالة الانتقالية عبر المجلس التشريعي؟

أولا: مقدمة

تواجه سوريا تحدياً جوهرياً يتمثل في كيفية التعامل مع إرث أربعة عشر عاماً من النزاع المسلح وما رافقه من انتهاكات جسيمة لحقوق الإنسان. في هذا السياق، تبرز أهمية العدالة الانتقالية كإطار ضروري لمعالجة الماضي وتأسيس أُسس متينة لمستقبل يقوم على احترام حقوق الإنسان وسيادة القانون. ولإنشاء هيئة للعدالة الانتقالية في سوريا، تظهر إشكالية تتعلق بالآلية القانونية والإجرائية المثلى لتأسيس هذه الهيئة. تتمحور هذه الإشكالية حول خيارين رئيسين: الأول يتمثل في إنشاء الهيئة من خلال مرسوم تنفيذي صادر عن السلطة التنفيذية، والثاني يتمثل في تأسيسها استناداً إلى قانون يصدر عن المجلس التشريعي. تكتسب هذه الإشكالية أهمية نظراً لتأثيرها العميق على استقلالية هذه الهيئة وفعاليتها وشرعيتها، وبالتالي على قدرتها على تحقيق أهداف العدالة الانتقالية في السياق السوري المعقد.

وفي ظل التحديات الهائلة التي تواجه سوريا في مرحلتها الانتقالية، يصبح اختيار الآلية المؤسسية المناسبة لتأسيس هيئة العدالة الانتقالية شرطاً لازماً لنجاح المسار الانتقالي بأكمله. فالقرارات المتخذة بشأن تأسيس هذه الهيئة ستشكل إلى حد كبير مستقبل العدالة والمصالحة والاستقرار في سوريا، وستحدد مدى قدرة البلاد على مواجهة إرث الماضي وبناء مستقبل أكثر عدالة واستقراراً.

ثانيا: الأبعاد الأساسية لدور المجلس التشريعي في تأسيس هيئة العدالة الانتقالية

يُشكل مفهوم “كرامة التشريع” إطاراً نظرياً محورياً في فهم القيمة المؤسسية المميزة للعمليات التشريعية مقارنة بالإجراءات التنفيذية. يستند هذا المفهوم إلى فكرة أن القوانين الصادرة عن هيئة تشريعية منتخبة ومتعددة الأطراف تكتسب سلطة أخلاقية متميزة تتجاوز مجرد الإلزام القانوني الرسمي. هذه السلطة الأخلاقية متأصلة في طبيعة العملية التداولية التي تتضمن مناقشات مفتوحة وتمثيلية، تعكس تنوع وجهات النظر داخل المجتمع، وتخضع للمساءلة أمام العامة.

تؤكد الشَّبكة السورية لحقوق الإنسان أنَّ المجلس التشريعي، الذي سيُشكّل بعد صدور الإعلان الدستوري، هو الجهة التي ينبغي أن تتولى صياغة قانونٍ تأسيسي لتنظيم عملية العدالة الانتقالية. ويكتسب هذا الطرح أهمية في المرحلة الانتقالية السورية، حيث تُعالج “معضلة التفويض” – وهي إشكالية تواجه المؤسسات الانتقالية.

تبرز أهمية كرامة التشريع بشكل خاص في السياق السوري نظراً للتعقيد الاستثنائي للنسيج الاجتماعي والسياسي في البلاد. فالتنوع الإثني والديني والسياسي العميق في سوريا يستدعي عملية تأسيسية تعكس هذا التنوع وتستوعبه. ويوفر المسار التشريعي، بحكم طبيعته التداولية والتمثيلية، الإطار المؤسسي الأمثل لاستيعاب هذا التنوع، من خلال إتاحة مساحة للنقاش العام وتمثيل مختلف وجهات النظر والتوصل إلى توافقات عريضة.

تُظهر التجارب الدولية المقارنة أهمية هذا البعد بوضوح. ففي جنوب إفريقيا، اكتسبت لجنة الحقيقة والمصالحة شرعية استثنائية من خلال تأسيسها بموجب قانون تعزيز الوحدة الوطنية والمصالحة لعام 1995، الذي صدر عقب مناقشات برلمانية مكثفة عكست مدخلات من طيف واسع من الأحزاب السياسية والمجتمع المدني. وفي المقابل، واجهت لجان الحقيقة في أوغندا، التي أُنشئت بموجب مراسيم رئاسية، تحديات كبيرة في تحقيق القبول المجتمعي والفعالية المؤسسية، حيث ظلت تُنظر إليها باعتبارها أدوات سياسية في يد السلطة التنفيذية أكثر منها آليات وطنية للعدالة الانتقالية.

شمولية أصحاب المصلحة

يُشير مفهوم “شمولية أصحاب المصلحة” إلى مدى قدرة العمليات المؤسسية على استيعاب وجهات نظر ومصالح الفئات المتنوعة داخل المجتمع. في سياق العدالة الانتقالية، تكتسب هذه الشمولية أهمية مضاعفة، نظراً لأن نجاح آليات العدالة الانتقالية يرتبط ارتباطاً وثيقاً بمدى قدرتها على عكس احتياجات وتطلعات المجتمعات المتضررة من النزاع.

يحقق الانخراط التشريعي ما يُعرف بـ «شمولية أصحاب المصلحة»، من خلال ضمان مشاركة مختلف الفئات الاجتماعية في تصميم إطار العدالة الانتقالية. اعتقد أنَّ هيئة العدالة الانتقالية يجب أن تكون شاملة ومُمثلة لشرائح المجتمع السوري لضمان شرعيتها وفاعليتها. وتتيح العمليات التشريعية هذه الشمولية عبر آليات التشاور الرسمية وجلسات الاستماع العامة، فضلاً عن إجراءات التعديل التي عادةً ما تفتقدها المراسيم التنفيذية.

تتجلى أهمية شمولية أصحاب المصلحة في السياق السوري بالنظر إلى تعدد مستويات الانتهاكات وتنوع الفئات المتضررة. فقد تأثرت مختلف المكونات السورية – على اختلاف انتماءاتها الإثنية والدينية والسياسية – بأشكال متنوعة من الانتهاكات، مما يتطلب إطاراً قانونياً يستوعب هذا التنوع ويستجيب له. ويوفر المسار التشريعي، عبر ما يتضمنه من جلسات استماع عامة ولجان برلمانية متخصصة ومشاورات مجتمعية، الآليات المؤسسية اللازمة لضمان تمثيل مصالح واحتياجات مختلف الفئات المتضررة.

تكشف التجارب الدولية أن غياب هذه الصلاحية يمكن أن يؤدي إلى “شلل وظيفي” يُعيق قدرة الهيئة على الاستجابة بفاعلية للقضايا الناشئة. على سبيل المثال، في بيرو، واجهت لجنة الحقيقة والمصالحة تحديات كبيرة عندما تطلبت كل نفقة غير روتينية موافقة من وزارة المالية، مما أثر سلباً على سرعة واستقلالية التحقيقات في المناطق النائية. في المقابل، تمتعت لجنة الحقيقة والمصالحة في جنوب إفريقيا بصلاحيات أوسع في إدارة مواردها، مما أسهم في فاعليتها وقدرتها على تكييف استراتيجياتها التحقيقية.

تبرز تجربة لجنة الحقيقة والكرامة في تونس كمثال دال على أهمية الشمولية في السياق الانتقالي. فقد أُنشئت اللجنة بموجب قانون العدالة الانتقالية الذي أقره المجلس الوطني التأسيسي عام 2013، بعد مشاورات واسعة شملت منظمات المجتمع المدني وجمعيات الضحايا والأحزاب السياسية. وسمح هذا الأساس القانوني للجنة بتطوير إجراءات تشغيلية تستجيب للاحتياجات المتنوعة للضحايا، بما في ذلك النساء والمجتمعات المهمشة اقتصادياً. وفي المقابل، واجهت لجنة الحقيقة في المغرب، التي أُنشئت بمرسوم ملكي، انتقادات واسعة بسبب محدودية إشراك الضحايا في تصميم إجراءاتها ونطاق عملها.

ثالثا: الاستقلالية كشرط أساسي لنجاح هيئة العدالة الانتقالية

يُعدُّ الاستقلال المالي والإداري عن السلطة التنفيذية شرطاً جوهرياً لنجاح وفاعلية عمل هيئة العدالة الانتقالية. وأنا أجادل أن إنشاء الهيئة يجب أن يرتكز على أسسٍ راسخة تضمن استقلالها المالي والإداري الكامل عن السلطة التنفيذية، وذلك لتفادي استخدام التمويل كآلية للتحكم والسيطرة على عمل الهيئة.

وتشكل حماية المخصصات المالية للهيئة ضماناً أساسياً لاستقلاليتها، من خلال منع التخفيضات التعسفية في التمويل، خصوصاً عند قيام الهيئة بتحقيقات ذات حساسية سياسية. تُظهر تجارب العدالة الانتقالية أن التحكم في الموارد المالية يُمثل إحدى الأدوات الرئيسة التي تستخدمها السلطات التنفيذية للتأثير على المؤسسات المستقلة ظاهرياً. لذلك، يجب أن تُعدّ ميزانية الهيئة من خلال إجراءات تشريعية شفافة ومحددة بوضوح، بعيداً عن التخصيصات التنفيذية التي قد تتسم بالتحيز أو التقلب.

في سياق الحالة السورية، تكتسب حماية المخصصات المالية أهمية استثنائية نظراً لطبيعة التحقيقات المرتقبة والتي ستتناول انتهاكات ذات حساسية سياسية عالية، مما قد يدفع بعض الأطراف إلى محاولة التأثير على سير التحقيقات من خلال التحكم بالتمويل. يضمن الأساس التشريعي لإنشاء الهيئة توفير حماية قانونية للميزانية تجعل تخفيضها أو التلاعب بها أمراً يتطلب عملية تشريعية كاملة، وليس مجرد قرار تنفيذي.

صلاحية التحكم في الموارد التشغيلية

يُشير التحكم في الموارد التشغيلية إلى قدرة الهيئة على اتخاذ قرارات مالية داخلية مستقلة من دون الحاجة إلى الحصول على موافقة السلطة التنفيذية، وخاصة فيما يتعلق بالنفقات المرتبطة بالتحقيقات ذات الحساسية العالية. تعتبر هذه الصلاحية ضرورية لتمكين الهيئة من إدارة مواردها بمرونة واستجابة للأولويات التحقيقية المتغيرة.

تكشف التجارب الدولية أن غياب هذه الصلاحية يمكن أن يؤدي إلى “شلل وظيفي” يُعيق قدرة الهيئة على الاستجابة بفاعلية للقضايا الناشئة. على سبيل المثال، في بيرو، واجهت لجنة الحقيقة والمصالحة تحديات كبيرة عندما تطلبت كل نفقة غير روتينية موافقة من وزارة المالية، مما أثر سلباً على سرعة واستقلالية التحقيقات في المناطق النائية. في المقابل، تمتعت لجنة الحقيقة والمصالحة في جنوب إفريقيا بصلاحيات أوسع في إدارة مواردها، مما أسهم في فاعليتها وقدرتها على تكييف استراتيجياتها التحقيقية.

استقلالية التوظيف

تمثل استقلالية التوظيف ركيزة أساسية للاستقلال الإداري، إذ تحتاج الهيئة إلى سلطة كاملة في قرارات توظيف وترقية وتعويض الموظفين، من دون تدخل أو تأثير من السلطة التنفيذية. تتيح هذه الاستقلالية للهيئة اختيار الخبرات والكفاءات المتخصصة اللازمة لعملها، وتحميها من محاولات التأثير على سير التحقيقات من خلال التحكم بالتعيينات.

في السياق السوري، تبرز أهمية استقلالية التوظيف بالنظر إلى تعقيد وحساسية القضايا المرتقبة، والتي تتطلب خبرات متنوعة في مجالات التوثيق والتحقيق الجنائي والدعم النفسي للضحايا والتحليل الاقتصادي لانتهاكات حقوق الإنسان. ولضمان هذه الاستقلالية، يجب أن ينص القانون التأسيسي للهيئة بوضوح على آليات شفافة للتوظيف تستند إلى معايير الكفاءة والنزاهة، بعيداً عن التدخلات السياسية.

حماية عملية التعيينات

تمثل حماية عملية التعيينات ضماناً أساسياً ضد التلاعب السياسي في اختيار أعضاء الهيئة. وبشكل لالبس فيه، يجب أن يكون لدى المرشحين سجلٌ خالٍ تماماً من الفساد أو انتهاكات حقوق الإنسان، مع استقلاليتهم الكاملة عن الأحزاب والفصائل السياسية لضمان نزاهة الهيئة.

يُتيح الاستقلال عن وزارة العدل للهيئة حرية أكبر في تطوير مناهج وأساليب عمل متخصصة تلبي الاحتياجات الدقيقة للعدالة الانتقالية، والتي قد تختلف جوهرياً عن إجراءات الوزارة التقليدية. هناك أهمية لاستقطاب خبرات ومنهجيات متخصصة، بما في ذلك الاستعانة بخبراء في القانون الوطني والدولي، والتوثيق وجمع الأدلة، إضافة إلى خبراء الاقتصاد والدعم النفسي والاجتماعي.

يفترض أنه يكون هناك آلية اختيار متعددة الأطراف، تتضمن تشكيل لجنة توصية تتألف من خبراء مستقلين وممثلين عن القضاء والمجتمع المدني والضحايا لترشيح الأعضاء المحتملين. تهدف هذه الآلية إلى تحقيق “مسافة التعيين” – أي الفصل المؤسسي الواضح بين السلطات السياسية وعملية اختيار الأعضاء، مما يمنع الاستحواذ الحزبي أو تسييس عملية التعيينات.

حماية الحيازة

تشير حماية الحيازة إلى ضمان عدم إمكانية عزل الأعضاء أو تعرضهم للانتقام بسبب القرارات التي تتخذها الهيئة، خاصةً تلك التي تتمتع بحساسية سياسية. يمكن تحديد فترة عضوية ثابتة تتراوح من ثلاث إلى خمس سنوات، مما يضمن استقراراً مؤسسياً ويُجنب الأعضاء تهديدات الإبعاد التعسفي.

يجب أن يتضمن القانون التأسيسي للهيئة في سوريا إجراءات محددة وصارمة لعزل الأعضاء، بحيث تقتصر أسباب العزل على المخالفات الجسيمة المثبتة قانوناً، وتتطلب آليات تصويت معقدة تمنع الاستخدام السياسي لسلطة العزل.

حماية الاستقلالية التشغيلية

تتعلق حماية الاستقلالية التشغيلية بضمان عدم التدخل في القرارات اليومية والأنشطة التنفيذية للهيئة. تمنح رؤية الشَّبكة السورية لحقوق الإنسان الهيئة صلاحيات تحقيقية واسعة، تشمل استدعاء الشهود، وجمع الأدلة، والاطلاع على الوثائق الرسمية والخاصة، وإجراء التحقيقات في الانتهاكات، والمطالبة القضائية بإصدار أوامر الاعتقال.

ضرورة استقلال الهيئة عن وزارة العدل

رغم عمل الهيئة ضمن النظام القضائي الأوسع، يجب أن تحافظ هيئة العدالة الانتقالية على استقلالها عن وزارة العدل، باعتبارها جزءاً من السلطة التنفيذية. يهدف هذا الاستقلال إلى معالجة نقاط ضعف جوهرية قد تؤثر سلباً على فاعلية العدالة الانتقالية.

ويعالج الاستقلال عن وزارة العدل مشكلة الإرث المؤسسي، أي استمرار الأنماط السابقة في الحكم داخل المؤسسات التي يُفترض أنَّها خضعت للإصلاح. فقد عملت وزارة العدل على مدى عقود من حكم عائلة الأسد كأداة لفرض السيطرة السياسية بدلاً من دورها الأساسي في حماية الحقوق وإرساء العدالة.

تشير تجارب دول مثل الأرجنتين وتشيلي إلى أن الهيئات المستقلة كلياً عن وزارات العدل كانت أكثر قدرة على التحقيق بفعالية في انتهاكات قد تكون ارتكبت بتواطؤ من داخل المنظومة القضائية ذاتها.

حرية تطوير مناهج عمل متخصصة

يُتيح الاستقلال عن وزارة العدل للهيئة حرية أكبر في تطوير مناهج وأساليب عمل متخصصة تلبي الاحتياجات الدقيقة للعدالة الانتقالية، والتي قد تختلف جوهرياً عن إجراءات الوزارة التقليدية. هناك أهمية لاستقطاب خبرات ومنهجيات متخصصة، بما في ذلك الاستعانة بخبراء في القانون الوطني والدولي، والتوثيق وجمع الأدلة، إضافة إلى خبراء الاقتصاد والدعم النفسي والاجتماعي.

توفر التجارب الدولية أمثلة واضحة على أهمية هذا الاستقلال. ففي كولومبيا، تمكنت وحدة البحث عن المفقودين، التي أُنشئت كهيئة مستقلة عن النظام القضائي التقليدي، من تطوير منهجيات متخصصة في البحث الجنائي والأنثروبولوجيا الجنائية، أسهمت في تحديد مصير آلاف المفقودين. وفي تونس، سمح استقلال هيئة الحقيقة والكرامة بتطوير إجراءات مراعية للنوع الاجتماعي في التعامل مع ضحايا العنف الجنسي، بما يتجاوز الإجراءات القضائية التقليدية.

خاتمة

إن إنشاء هيئة العدالة الانتقالية في سوريا عبر قانون صادر عن المجلس التشريعي يُشكل الخيار الأمثل لضمان فعالية واستقلالية وشرعية هذه الهيئة، وبالتالي تعزيز قدرتها على تحقيق أهداف العدالة الانتقالية في سياق سوري معقد. حيث يشكل التكوين والتمثيل الشامل في هيئة العدالة الانتقالية ركيزة لنجاحها، حيث يتيح التنوع الوصول إلى قواعد معرفية متعددة، ويسهم في بناء الثقة بين مختلف فئات المجتمع، ويوفر معلومات تنفيذية قيّمة.

ويسهم التنوع في بناء الثقة بين مختلف فئات المجتمع، ويمنح هذه الفئات شعوراً قوياً بأنَّ تجاربهم وأولوياتهم ستكون محل اهتمام فعلي وجاد. يشكل هذا البعد أهمية خاصة في السياق السوري، حيث أدى النزاع المستمر على مدى 14 عاماً إلى تعميق الانقسامات الاجتماعية والسياسية، وتراجع الثقة بين مختلف المكونات.

يواجه المجتمع السوري تحدياً خاصاً يتمثل في “الشك المؤسسي العميق”، أي تشكيك فئات واسعة من المجتمع في إمكانية قيام أي مؤسسة رسمية بخدمة مصالحهم بنزاهة. ويمثل التكوين المتنوع للهيئة خطوة أساسية لمعالجة هذا الشك، من خلال إرسال إشارة واضحة بأن العدالة الانتقالية لن تكون أداة للانتقام أو الانحياز لطرف على حساب طرف آخر.