هل ألغت واشنطن “قانون قيصر” فعلاً أم ما يزال سارياً قانونياً؟

شهدت الأشهر الأخيرة نقاشاً متزايداً حول مستقبل “قانون قيصر لحماية المدنيين السوريين لعام 2019″، المعروف اختصاراً بـ”قانون قيصر”، وما إذا كانت الولايات المتحدة قد أقدمت فعلاً على إلغائه أو رفع العقوبات الصادرة بموجبه. وقد أدّت كثرة التصريحات المتضاربة والتأويلات الإعلامية إلى انتشار التباس واسع بشأن الوضع القانوني الحقيقي لهذا التشريع.

يهدف هذا التقرير إلى شرح الإطار القانوني والتنفيذي الذي يحدد مصير “قانون قيصر”، من خلال عرض دقيق للآليات التي يمكن أن تؤدي إلى إلغائه أو تعطيله جزئياً، بالاستناد حصراً إلى المصادر الحكومية والتشريعية الأمريكية الرسمية.

يركّز التحليل على التفريق بين مستويين قانونيين مختلفين تماماً:

1. الإجراءات التنفيذية المؤقتة التي تتخذها الإدارة الأمريكية (مثل الرئيس أو وزارة الخزانة) لتخفيف أو تعليق بعض العقوبات عبر أوامر تنفيذية أو استثناءات محددة.
    
2. الإجراء التشريعي الكامل الذي يصدر حصراً عن الكونغرس الأمريكي ويؤدي إلى إلغاء القانون نفسه بشكل دائم وشامل.

إن إدراك هذا الفرق الجوهري بين التعليق الإداري والإلغاء التشريعي هو الأساس لفهم الوضع الحالي بدقة، وتقييم ما إذا كان “قانون قيصر” لا يزال سارياً من الناحية القانونية أم أنه أُلغي فعلياً. يقدّم التقرير، بناءً على ذلك، تحليلاً قانونياً موثقاً يوضح الوضع الراهن للقانون بعيداً عن التأويلات السياسية أو الإعلامية.

“قانون قيصر” – الأساس التشريعي والولاية القانونية

لفهم الوضع الحالي، لا بد من العودة إلى الأساس القانوني الذي بُني عليه “قانون قيصر”، وأهدافه، وآلياته التي جعلته أداة ضغط اقتصادية وسياسية فعالة.

أصول القانون وتمريره

لم يكن “قانون قيصر” تشريعاً مستقلاً بذاته، بل تم دمجه كجزء من حزمة تشريعية أوسع وأكثر أهمية، وهي “قانون تفويض الدفاع الوطني” (NDAA) للسنة المالية 2020.1 إن إدراج القانون ضمن هذه الحزمة السنوية التي تعتبر “إلزامية التمرير” لتمويل الجيش الأمريكي، يعكس الدعم القوي الذي حظي به من الحزبين الجمهوري والديمقراطي في تلك الفترة.

بدأت رحلته التشريعية في الكونغرس بمشروعي قانونين منفصلين: الأول في مجلس النواب تحت رقم H.R. 31 قدمه النائب إليوت إنجل، والثاني في مجلس الشيوخ تحت رقم S. 52 قدمه السيناتور جيمس ريش.2 وكان الهدف الرسمي المعلن للقانون، كما ورد في نصوصه الأولية، هو “وقف المذبحة الشاملة للشعب السوري، وتشجيع التوصل إلى تسوية سياسية تفاوضية، ومحاسبة منتهكي حقوق الإنسان السوريين على جرائمهم”.2 هذا الهدف المعلن يمثل المرجعية الأساسية التي تُقاس عليها التحولات السياسية الحالية.

آليات العقوبات الأساسية

تكمن القوة الحقيقية لـ “قانون قيصر” في آلياته التي تتجاوز الحدود الأمريكية. فقد فرض القانون ما يُعرف بـ العقوبات الثانوية، وهي لا تستهدف فقط الأشخاص والكيانات الأمريكية، بل تمتد لتشمل أي “شخص أجنبي” غير أمريكي يشارك عن علم في معاملات اقتصادية هامة مع حكومة الأسد أو الكيانات التابعة لها. وقد تم تصميم هذه الآلية لخلق “تأثير رادع” عالمي، يعزل النظام السوري مالياً ودبلوماسياً.

حدد القانون قطاعات اقتصادية حيوية كأهداف رئيسية للعقوبات، أبرزها:

• قطاع النفط والغاز الطبيعي ومنتجاته.
• قطاع الطيران العسكري، بما في ذلك بيع الطائرات وقطع الغيار.
• قطاعات البناء والهندسة المرتبطة بمشاريع إعادة الإعمار التي تشرف عليها الحكومة.1

كما ألزم القانون الرئيس الأمريكي بفرض عقوبات على أي جهة أجنبية تقدم دعماً مادياً أو تقنياً للحكومة الأسد أو للجهات الروسية والإيرانية التي تدعمها في الحرب. وبهذا، لم تكن قوة القانون تكمن فقط في الكيانات التي تم إدراجها بالفعل على قوائم العقوبات، بل في التهديد المستمر بإدراج أي شركة أو فرد في أي مكان في العالم قد يفكر في التعامل مع القطاعات المستهدفة في سوريا.

التحول في السياسة الأمريكية – الإجراءات التنفيذية وتخفيف العقوبات

مع التغيرات الجذرية التي شهدتها سوريا في عام 2025، بدأت الإدارة الأمريكية في استخدام صلاحياتها التنفيذية لتخفيف الضغط الاقتصادي، ولكن من خلال مسار إداري مدروس وليس عبر إلغاء القانون.

المحفز السياسي للتغيير

كان العامل الأساسي الذي دفع إلى هذا التحول في السياسة الأمريكية هو سقوط نظام بشار الأسد وتشكيل حكومة جديدة برئاسة أحمد الشرع في عام 2025. أعلنت الإدارة الأمريكية أن هدفها الجديد هو دعم هذه الحكومة لضمان الاستقرار، ومنع الانهيار الاقتصادي، وتسهيل جهود إعادة الإعمار، وتحقيق الأمن الإقليمي.

الأدوات الإدارية لتخفيف العقوبات

لتحقيق هذا الهدف بسرعة، استخدمت السلطة التنفيذية سلسلة من الأدوات الإدارية التي لا تتطلب موافقة الكونغرس، في عملية منسقة يمكن وصفها بـ “الجراحة القانونية الدقيقة”:

• الخطوة الأولى: استثناء وزارة الخارجية (23 مايو 2025): كانت الخطوة الأولى هي إصدار وزير الخارجية الأمريكي استثناءً (Waiver) لمدة 180 يوماً، قابلاً للتجديد، من تطبيق العقوبات الثانوية الإلزامية بموجب “قانون قيصر”. تم تبرير هذا الإجراء بأنه يصب في “مصلحة الأمن القومي للولايات المتحدة”. كانت هذه الخطوة حاسمة لأنها أرسلت إشارة فورية للشركات والمؤسسات المالية غير الأمريكية بأنها تستطيع التعامل مع سوريا دون الخوف من عقوبات أمريكية، مما فتح الباب أمام الاستثمار والمساعدات الدولية.
• الخطوة الثانية: الرخصة العامة لوزارة الخزانة (GL 25): بالتزامن مع ذلك، أصدر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية (OFAC) التابع لوزارة الخزانة “الرخصة العامة رقم 25” (General License 25). هذه الرخصة سمحت للأشخاص والشركات الأمريكية بالدخول في معاملات كانت محظورة سابقاً بموجب “لوائح العقوبات المتعلقة بسوريا” (SySR)، وهي الحزمة الأوسع من العقوبات التي سبقت “قانون قيصر”.
• الخطوة الثالثة: الأمر التنفيذي الرئاسي (30 يونيو 2025): توجت هذه الإجراءات بإصدار الرئيس الأمريكي دونالد ترامب للأمر التنفيذي رقم 14312. هذا الأمر لم يلغِ “قانون قيصر” لأنه لا يملك السلطة الدستورية لذلك، بل قام بإلغاء ستة أوامر تنفيذية قديمة كانت تشكل أساس برنامج العقوبات الشامل على سوريا (SySR)، وذلك اعتباراً من 1 يوليو 2025. وبدلاً من إلغاء “قانون قيصر”، وجه الأمر التنفيذي وزير الخارجية إلى دراسة إمكانية تعليق العقوبات المنصوص عليها في القانون، وهو ما كان قد بدأ بالفعل عبر الاستثناء الصادر في مايو.

“إعادة معايرة العقوبات”: ما الذي بقي سارياً؟

من الأهمية بمكان الإشارة إلى أن هذا التخفيف لم يكن رفعاً شاملاً لجميع العقوبات. فالأمر التنفيذي الصادر في 30 يونيو قام في الوقت نفسه بـ توسيع نطاق صلاحيات أمر تنفيذي آخر (E.O. 13894) لضمان استمرار العقوبات على شخصيات وأنشطة محددة.

أدى هذا الإجراء إلى إنشاء برنامج عقوبات جديد ومستهدف يحمل اسم “عقوبات تعزيز المساءلة عن الأسد والاستقرار الإقليمي” (PAARSS).وفوراً، قام مكتب OFAC بإعادة إدراج 139 فرداً وكياناً ضمن قائمة العقوبات بموجب هذه السلطة الجديدة، مما ضمن بقاء العقوبات سارية على بشار الأسد ومساعديه، ومنتهكي حقوق الإنسان، وشبكات تهريب الكبتاغون، حتى مع رفع العقوبات الشاملة عن الدولة السورية.

هذه العملية المزدوجة – تفكيك نظام العقوبات القديم الواسع وبناء نظام جديد ومستهدف في آن واحد – سمحت للإدارة الأمريكية بدعم الحكومة السورية الجديدة مع الحفاظ على أدوات الضغط والمساءلة ضد بقايا النظام السابق والتهديدات المستمرة.

مسار الإلغاء – الإجراءات التشريعية في الكونغرس الأمريكي

على الرغم من الإجراءات التنفيذية الواسعة، يظل الإلغاء الدائم لـ “قانون قيصر” من صلاحية الكونغرس الأمريكي حصراً.

الإطار الدستوري: لماذا يجب أن يتحرك الكونغرس؟

وفقاً لنظام الحكم في الولايات المتحدة القائم على فصل السلطات، يمكن للرئيس (السلطة التنفيذية) أن يقرر عدم تطبيق قانون ما بشكل مؤقت، لكنه لا يملك سلطة إلغائه. هذه الصلاحية تعود حصراً للكونغرس (السلطة التشريعية) الذي أقر القانون في المقام الأول. وقد أكدت التحليلات القانونية الأمريكية هذا المبدأ بوضوح، حيث ذكرت أن “الكونغرس سيحتاج إلى تمرير تشريع جديد لإنهاء العقوبات الثانوية لقانون قيصر بشكل رسمي”.

جهود الإلغاء التشريعي

تتجه الجهود داخل الكونغرس لإلغاء القانون عبر مسارين متوازيين، مما يعكس وجود استراتيجية تشريعية متعددة الجوانب.

• مشاريع القوانين المستقلة: تم تقديم مشاريع قوانين في كلا المجلسين تهدف تحديداً إلى إلغاء “قانون قيصر”. في مجلس النواب، تم تقديم مشروع القانون H.R. 3941، وفي مجلس الشيوخ، تم تقديم مشروع القانون S. 2133.24 حتى الآن، لا تزال حالة هذه المشاريع في مرحلة “تم التقديم” (Introduced)، مما يعني أنها في بداية العملية التشريعية الطويلة ولم يتم التصويت عليها في أي من المجلسين.
• تعديل قانون تفويض الدفاع الوطني (المسار الرئيسي): يعتبر الإجراء التشريعي الأكثر أهمية وواقعية هو دمج إلغاء “قانون قيصر” ضمن “قانون تفويض الدفاع الوطني” (NDAA) للسنة المالية 2026.9 إن ربط الإلغاء بهذا القانون السنوي الضخم والحيوي يزيد بشكل كبير من فرص تمريره مقارنة بمشروع قانون مستقل.
• الوضع الحالي لتعديل NDAA: في 10 أكتوبر 2025، صوت مجلس الشيوخ الأمريكي بالموافقة على نسخته من قانون NDAA التي تتضمن بند إلغاء “قانون قيصر”. ومع ذلك، هذه ليست الخطوة النهائية. يجب الآن أن يتم التوفيق بين نسخة مجلس الشيوخ ونسخة مجلس النواب في عملية تفاوضية، ومن ثم التصويت على النسخة النهائية الموحدة في كلا المجلسين، وأخيراً إرسالها إلى الرئيس للتوقيع عليها لتصبح قانوناً نافذاً.

الوضع الحالي لتعديل NDAA: في 10 أكتوبر 2025، صوت مجلس الشيوخ الأمريكي بالموافقة على نسخته من قانون NDAA التي تتضمن بند إلغاء “قانون قيصر”. ومع ذلك، هذه ليست الخطوة النهائية. يجب الآن أن يتم التوفيق بين نسخة مجلس الشيوخ ونسخة مجلس النواب في عملية تفاوضية، ومن ثم التصويت على النسخة النهائية الموحدة في كلا المجلسين، وأخيراً إرسالها إلى الرئيس للتوقيع عليها لتصبح قانوناً نافذاً.

الفصل الرابع: تحليل تركيبي وخلاصة الوضع الراهن

بناءً على التحليل المفصل للإجراءات التنفيذية والتشريعية، يمكن تقديم إجابة واضحة ودقيقة على السؤال المتعلق بحالة “قانون قيصر”.

الخلاصة النهائية: “قانون قيصر” لم يتم إلغاؤه وهو لا يزال قانوناً فيدرالياً سارياً في الولايات المتحدة. الادعاءات بأنه “رُفع” هي ادعاءات غير دقيقة وقد تكون مضللة.

التوصيف الدقيق للوضع: ما حدث هو أن تطبيق القانون قد تم تعليقه إدارياً ومؤقتاً من قبل السلطة التنفيذية عبر سلسلة من الاستثناءات والأوامر التنفيذية. وقد خلق هذا التعليق بيئة تسمح بمعظم الأنشطة الاقتصادية مع الحكومة السورية الجديدة، لكن هذه البيئة تعتمد على تقدير السلطة التنفيذية وليست دائمة من الناحية القانونية.

المسار المستقبلي: هناك عملية تشريعية جارية في الكونغرس الأمريكي لإلغاء القانون بشكل دائم ورسمي، والمسار الأكثر ترجيحاً لتحقيق ذلك هو من خلال تمرير قانون تفويض الدفاع الوطني (NDAA) للسنة المالية 2026. وإلى أن تكتمل هذه العملية ويوقع الرئيس على القانون، يظل “قانون قيصر” قائماً في السجلات القانونية الأمريكية.

 

جدول 1: ملخص الإجراءات الأمريكية المتعلقة بـ “قانون قيصر” (حتى أواخر 2025)

 

الإجراء	السلطة	التاريخ	الأداة القانونية	الوضع الحالي	الأثر على قانون قيصر
استثناء من العقوبات	تنفيذية (وزارة الخارجية)	23 مايو 2025	استثناء وزاري	سارٍ (لمدة 180 يوماً، قابل للتجديد)	يعلق مؤقتاً تطبيق العقوبات الثانوية.
تخفيف واسع للعقوبات	تنفيذية (الرئيس)	30 يونيو 2025	أمر تنفيذي 14312	سارٍ	ألغى برامج عقوبات قديمة؛ وجه بمراجعة قانون قيصر. لا يلغي القانون نفسه.
مشروع قانون للإلغاء	تشريعية (مجلس النواب)	12 يونيو 2025	H.R. 3941	تم التقديم	يقترح إلغاءً دائماً؛ لم يتخذ إجراء إضافي.
مشروع قانون للإلغاء	تشريعية (مجلس الشيوخ)	18 يونيو 2025	S. 2133	تم التقديم	يقترح إلغاءً دائماً؛ لم يتخذ إجراء إضافي.
تعديل للإلغاء	تشريعية (مجلس الشيوخ)	10 أكتوبر 2025	قانون تفويض الدفاع الوطني 2026	تمت الموافقة عليه في مجلس الشيوخ	يقترح إلغاءً دائماً؛ ينتظر التوافق مع مجلس النواب وتوقيع الرئيس.

 

الوضع الحالي والآفاق المستقبلية

في الختام، يؤكد هذا التقرير أن “قانون قيصر” لا يزال سليماً من الناحية القانونية، ولكنه غير نشط من الناحية العملية بسبب الإجراءات التي اتخذتها السلطة التنفيذية. وفي الوقت نفسه، فإن العملية التشريعية لإلغائه بشكل دائم قد قطعت شوطاً متقدماً ولكنها لم تكتمل بعد.

لذلك، فإن أي تأكيد بأن القانون قد أُلغي بالكامل وبشكل دائم هو تأكيد سابق لأوانه حتى تاريخ إصدار هذا التقرير. يمكن أن يتغير الوضع القانوني بشكل نهائي عند إقرار قانون تفويض الدفاع الوطني وتوقيعه من قبل الرئيس. ولكن إلى أن تحدث تلك اللحظة، يظل القانون ساري المفعول.